——吕梁市、孝义市、省交通运输厅试点“六权治本”的实践

发布时间：2015-05-28 10:53  来源：山西日报   

编者按 实施“六权治本”是省委、省政府贯彻落实中央对山西工作指示精神要求，推动从严治党、从严治吏的一项重大举措。吕梁市、孝义市、省交通运输厅作为试点单位，高度重视、精心组织、大胆探索、集中攻关，结合实际做了大量很重要、很有价值的工作。4月20日，省委在前期试点基础上，作出在全省有重点、有计划深入推进“六权治本”工作的战略部署。本报就三个试点单位的做法进行报道，集中展示他们先行先试的探索和经验，为全省深入推进提供参考借鉴。
 
一则沥青招标采购公告引来异议：生产、仓储能力等设定要求过高，排斥了很多潜在投标者。时值3月，收到信息后，省交通运输厅当即暂停招标进行评议，最终认定，该项目招标资格条件设定虽符合国家和省相关要求，但不利于市场充分竞争，故对招标条件进行了修改并补充发布公告。
行政监督+党内监督+社会监督，让权力不再任性，这是省交通运输厅“合力监督权力”的实例。像这样的例子，在三个试点单位还在不断出现。自去年11月至今，三个试点单位以“三清单、两张图、两平台、一监督”为载体，以落实中办国办《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》为重点，初步形成切合实际、各具特点的“六权治本”操作流程图，探索建立起权力运行的全方位防控制度体系，试点成果值得充分肯定。
“依法确定权力、科学配置权力、制度约束权力、阳光行使权力、合力监督权力、严惩滥用权力”——山西，正以异乎寻常的政治勇气和智慧，认真落实习近平总书记提出的关于“反腐倡廉的核心是制约和监督权力”“把权力关进制度笼子里”的要求，积极探索推进建立规范科学的权力运行新模式。
让我们走近先行一步的吕梁市、孝义市、省交通运输厅，看看半年多来他们在制约和监督权力方面进行了哪些有益探索，能够带给我们哪些启示。
拧紧反腐倡廉总闸把权力关进制度笼子
“习近平总书记系列重要讲话精神特别是关于从严治党、加强制约和监督权力的重要论述，是我们推进‘六权治本’的方向引领，要以‘咬定青山不放松’的坚韧精神，以勇于担当、不怕矛盾、迎难而上的政治勇气，做到哪里有权力、‘六权治本’工作就推进到哪里，织密、编牢、扎紧制度的‘笼子’，使‘权力不再任性’。”这是省委书记王儒林在多次会议、多个场合反复强调的。
实施“六权治本”是省委落实“四个全面”战略布局的重大战略决策，首要目的就是解决反腐倡廉的核心问题，解决“不能腐”的长效机制问题。如何织密、编牢、扎紧权力笼子，三个试点单位都扭住了“三清单、两张图、两平台、一监督”这个纲，要领明确则纲举目张。
“三清单”是指“权力清单”“责任清单”和投资领域“负面清单”。“两张图”是在“三清单”的基础上梳理出的“职权运行流程图”和“职权运行风险防控图”，前者是将“职权”运行的路线、时限、流程明晰于众，后者是将权力设租、寻租的可能性堵之于未然。其中，中办国办《意见》是“三清单”的重点。
吕梁市成立市委常委会领导下的“六权治本”工作领导组，认真制定工作方案，明确“三清单、两张图、两平台、一监督”核心内容，完善制度机制，围绕容易滋生腐败的重点领域和容易产生权力寻租的重点部门，厘清权力边界，明确责任主体，找出权力运行的“前窗后门、黑洞猫腻”，实施权力流程再造，绘制权力运行流程图和风险防控图，使每项权力运行得更加优化、更加科学。截至目前，吕梁市梳理职权清单5000多项，风险点约3万个左右。根据风险点实际分别制定预警办法和防控措施，有漏洞的堵洞，有后门的关门，有猫腻的防控。
“建设工程规划许可证核发”是住建部门一项重要职权。在吕梁市政务大厅，王建兵说，自己只跑了一趟，交齐材料，10天内就拿到了证书。他面带笑容，语调轻松。市住建局驻厅首席代表介绍，过去一个证需要过6个科室，经过科员、副科长、科长、分管副局长、局长、局务会等六七个环节，原来法定20个工作日，办结时间远远比法定时限长，办事的人需要跑好几趟，抱怨不断。现在该事项审批权限授予了行政审批科，只需要科员、科务会两个环节，只需要10个工作日。对工作人员来说，他们感受最深的是，标准责任明确了，掣肘的事情就少了，干起工作来就顺畅多了。
在吕梁市政务大厅，包括住建部门在内的所有办事窗口，都有明显的“职权运行流程图”和“职权运行风险防控图”，每位办事人员行使职权有固定“路线”和“规矩”，标准、责任明确，来办事的群众对行政职权运行一目了然。
孝义市结合试点工作大力简政放权，对12个政府部门的行政许可类权力进行梳理清理，从178项清理减少到138项，并提出了具体改革建议，依法依规准备下放9项、转移到社会中介组织5项、整合15项，取消5项，拟改革事项占到权力事项总数的四分之一。 孝义市委常委薛厚华在参加“六权治本”座谈会时说，“六权治本”是实现自我革命、自我革新、自我净化的一项治本之策，是构建不能腐制度防线的长效机制，是符合工作实际的，具有很强的指导性、操作性和针对性。
规范行政权力的运行边界用科学制度管人管事
绝对权力导致绝对腐败。省交通运输厅曾权力过分集中、垄断交通建设管理资源，曾出现一支笔就能拨付令人咂舌的大额资金，教训深刻沉痛。“六权治本”试点推进中，省交通运输厅坚持问题导向、从严导向，在全面清权确权、科学配权的基础上，下决心对固有积弊“动真刀子”，推进权力“革命”。按照中办国办《意见》精神，结合省政府精简下放权力事项，他们二次梳理各项职权为9类167项，同时，省市县三级部门联动，对于不合法合规的取消一批，适合下放到市县的下放一批，内容接近可以整合的整合一批，常年没有行使的暂时挂起一批，研究适合转移给社会行业组织的转移一批、改变管理一批。按此改革思路，依法报请批准后，省交通运输厅直接承担的行政审批事项精简为4项，比改革前减少55.6%，全国同行业最少。
权力不仅要关进笼子，更要在笼子里科学运行。省交通运输厅在机关内部处室之间、厅与所属单位进行了职权厘清，确定权力科学配置、优化运行。比如，综合规划处集规划计划、项目审批、预算管理、政府采购等权力于一身，简言之就是既管钱又管项目。“六权治本”试点中，他们尝试将其预算管理和政府采购权划转别的处室，实现项目审批和预算安排相对分开，避免了一支笔“既批项目又批资金”。过去一个岗位就能进行“资金拨付”，现在明确为3个岗位共同行使，相互配合又相互制约。目前，这一被厅机关干部誉为“用科学制度管人管事”的举措正在细化进行。
阳光是最好的防腐剂。吕梁市委副书记雷建国介绍试点做法时说，“两平台”建设是“六权治本”的关键，管住了公共资源交易平台这一块，就管住了资源配置权力设租寻租的“大头”;管住了政务服务平台建设，就管好了服务群众的“大头”。
过去，猫腻、黑洞常常暗藏在工程招投标、土地招拍挂、政府采购等环节——公权力就像一颗胖乎乎的鸡蛋，稍微裂开一点点缝隙，就能引来数不清的苍蝇虫子。吕梁市抓住交易与监管分离这个关键点，把交易机构从原来的主管部门成建制地整体转移到公共资源交易中心，实现所有交易进平台、平台之外无交易。并且，平台与工程廉政监督平台联合运行，主管部门全程业务监督，群众全程电子化监督，交易过程全程留痕。2014年，平台交易量超过100亿，成本降低了14%。
同时运行的吕梁市政务服务平台按照高效、便民、利民原则，为群众集中办理44个部门157项行政审批和85项公共管理类事项。为方便群众办事，政务大厅每层都悬挂着两台电子显示屏，滚动播放各类业务办理流程。记者看到，大多审批事项时限都缩减了一半左右。大厅工作人员介绍，所有事关民生的行政审批现在全部进入大厅，该找谁、程序怎么走，一看就明白。
与此同时，市政府所涉及人事编制、财政划拨、资源配置等重大事项全部采取集体研究、会议决策、公开执行，不但从根本上杜绝了暗箱操作和腐败现象的发生，而且实现了行政权力运行程序优化。雷建国说，与“六权治本”试点前比，办理事项从分散到集中，提高了效率，减少了腐败，从根源上减少了腐败滋生的土壤和条件。特别是煤焦、土地等重点领域和资源配置、工程招投标等关键环节对比明显。
省交通运输厅重点打造了“三平台”：门户网站平台、交通运输公共资源交易平台、政务服务平台建设，探索进行信息公开、交易审批公开、全程留痕。以往需要“消息人士”打探的内部消息，包括工程建设领域项目信息和信用信息、行政审批事项办理信息等，都可以在省交通运输厅官网上查得到。所有交易项目的招投标事项、程序、结果都在公共资源交易平台进行，所有行政审批事项都在政务服务平台进行，且全部公开、全程留痕。
用科学制度管事就要最大限度减少人为的随意性，省交通运输厅建立了“约束一把手”制度，规定“一把手”非紧急情况不得临时动议，决策后也不得擅自改变集体决定，把“一把手”的“拍脑袋”决策扼杀在“摇篮中”。在此基础上，实行重大决策痕迹管理和重大决策责任追究制度，要求重大决策必须有详细会议记录、必要时全程录音录像，且会议记录及音像资料永久保存。
孝义市“两平台”运行在精简程序和流程上下功夫，对许可、处罚、强制、征收等9大类与群众关系密切的权力类型制作了模板，不但流程让人一看就明白，而且每个环节能清楚地明白承办机构、要求、实现以及监督方式，力求做到审批层级最少、程序最简、时间最短，便于广大群众办事。
省委书记王儒林不久前在吕梁市主持召开“六权治本”座谈会上，试点单位及下属单位负责人分别发言，都感受到，通过扎实推行“六权治本”，初步摸清了家底、画出了红线、降低了廉政风险，使每项权力有了“规矩”和“路线”，最大程度遏制了“不作为”“乱作为”,用制度为科学决策上了“保险”，由原来的“人管人、人管事”逐步向“制度管人、制度管事”转变。“六权治本”是规范权力运行、转变政府职能、提升工作效能的重要抓手。
突出执行过程的刚性约束助法治山西整体推进
习近平总书记曾经说过，“‘一般’如果没有硬杠杠，最后都成了‘二般’了。”话不深奥，大道至简。只有对职权运行“刚性监督”，才能发挥出“笼子”的威力，才能实现从“不敢腐”“不能腐”到“不想腐”的最终目的。
孝义市在乡、镇两级探索推行“六权治本”中，用刚性约束抓侵害群众利益的“小”苗头，规定万元以下的村级小型工程，也必须详细明确规定财务管理：“5000元以下的可以由村党支书村委会主任联合审签，5000元到2万元的必须由村两委确定。”孝义市相关负责人介绍典型做法时说，钱数虽少，但损害群众利益，则事不小，必须用刚性约束让当权者绝贪妄之念。吕梁市委常委、孝义市委书记马文革认为，“六权治本”的根本是法治为上，法治具有长期性、稳定性、权威性，不仅在确权过程中要依法，在配权、制权、晒权等过程中也要于法有据。孝义市地税局在“清权”过程中，发现单位承担的12个税种、9个规费的征收管理，设计法律法规和规范性文件达11大类近万余份，最长跨度达35年。为此，他们抽调近40名骨干，对所有现行法规制度逐一甄别、对比、分析、梳理、归类，确保了执法依据的准确。
与孝义市一样，试点单位在“六权治本”推进中，都要求每个具体步骤、每个环节都应于法有据、依法推进。吕梁市起草“六权治本”试点工作方案，曾先后6次与省法治组对接讨论，目的就是为力求于法有据、务实管用。
自由裁量权是指国家赋予行政机关在法律法规规定的幅度和范围内所享有的一定选择余地的处置权力，只要在法律法规的范围内就可以“自由处置”。
就连这样的“自由”，试点单位也探索进行了标准化。省交通运输厅制定了行政处罚自由裁量权基准。比如《公路法》规定，擅自占用、挖掘公路可处3万元以下的罚款。实际操作中，常常出现“人情罚”现象，全国其他省市亦然。“六权治本”探索中，省交通运输厅按照违法程度“轻微、一般、严重、特别严重”，分别制定不处罚、3000元至1万元、1万元至2万元、2万元至3万元4个档次的标准，大大压缩了“自由空间”，堵住了滥用权力的可能。
“职权运行到哪里，监督就跟进到哪里。”省交通运输厅厅长李正印说，虽然还在进行时，但“六权治本”确实改变了全省交通运输系统的风貌，省厅主要职能转变为加强行业发展战略、规划、政策、标准等的制定，加强市场监管和公共服务。
通过“六权治本”的具体实践，试点单位普遍反映党员干部职工的法律观念、法治思维得到进一步加强。与此同时，试点单位梳理出个别职权存在无“法”可依、法律法规中权责不一等问题。比如，有的权力的实施和追责法律依据一致，但条款不一致，对失职渎职的追责造成麻烦。吕梁市在梳理此类问题时，分别详细标明了权力实施和追责的具体条款。有人提出异议，认为不需要这么详细。雷建国说，如果没有这些详细的条款，怠政、懒政等“软腐败”将无据可查，只有从小处着手，把工作做细做实，合力监督权力、严惩滥用权力才能落到实处，才能更好地推动法治山西建设。试点单位负责人在交流时大都对顶层设计提出意见建议，希望省级层面对制度建设中的合法性进行审查，对法理依据不够充分的确权进行厘定。
理论指导实践，反过来，实践再次推动着理论的完善——“六权治本”的试点推进，又一次证明了这个深刻道理。省委全面深化改革领导小组第五次会议上，对“六权治本”的基本原则进行了归纳总结，“坚持法治思维，做到依法办事”已列入其中，成为与会者共识，随着下一步深入推进，“六权治本”必将成为建设法治山西的有效载体和重要推动力。
纵使思忖千百度，不如亲手下地锄。
家庭联产承包责任制、深圳特区建设等一切伟大的实践证明，每每一项重大制度的起步都充满艰难困苦，但是，只要步子迈开，总会看到进步。在山西省全面推进“六权治本”的当下，我们需要的不仅仅是试点单位的做法和经验，更需要改革精神和创新思维，需要全省党员干部有直面困难的担当意识，有久久为功的理想信念，有身体力行的实干精神，这样，我们才能在未来的实践中取得实实在在的效果，为中国特色社会主义的“权力的监督和制约”探出一条新路。
（记者 尚慧辉）