徐家良

在基层反腐败斗争中，全国人大立法机关可以发挥积极作用，治标与治本相结合，点面结合，重点突出，充分调动全社会参与反腐败活动的积极性。继续解放思想，转变政府职能，简政放权，扩大信息公开范围。

我国基层贪腐问题的主要表现

目前我国拥有中央政府、省政府、地级市政府、县政府和乡镇政府几个层级，不同层级的腐败，表现的形式与方式有所不同。县级政府和乡镇政府可以归纳为基层政府。基层政府官员的腐败主要有如下几个方面的特点和表现：

一是个别地区的一把手腐败问题突出。不论是党的一把手，还是政府的一把手，这些腐败份子先后落马，在很大程度上源于权力过于集中于一把手。

二是个别基层政府党政班子集体腐败，犯罪行为集团化。甚至有个别基层政府党政班子的正职、副职一起腐败，一旦查处起来，往往是党委书记双规后，副书记、县长和其他党政班子的成员就接连被发现违纪行为，腐败行为的班子化和集体化特征较为凸显。腐败成为一个系统性的行为，不再局限于一个人、两个人，而是一群人，一串人，出现“窝案”。从这一点看，反腐形势依然严峻，任务很重。

三是腐败行为与民生有直接的关联性，包括房屋拆迁、土地征收、农产品补贴、公务员与事业单位人员考录、工作调动等。

四是腐败的面比较宽。不论是哪一个层级的基层政府官员，可能或多或少都有一些以权谋私的行为。这说明腐败是一种较为普遍的行为，不是一人一地一事的现象。

五是腐败行为的隐性和显性并存。有的腐败比较明显，容易被人们所发现，而有些腐败行为，不容易被发现，具有一定的隐藏性和欺骗性。同时，基层干部的直接腐败少，而干部家族中的亲戚朋友腐败严重。一般由基层干部直接或间接安排好之后，具体腐败行为由家族中的亲戚朋友来完成。

六是腐败的轻重与官员掌权的部门所拥有的资源多少有关。在基层政府，哪个部门有权力和行政许可，哪个部门领导就会有“油水”，“油水”的大小与权力所掌握的资源多少成正比。清水衙门的官员即使想腐败，恐怕也没有这个机会和可能。

针对基层腐败的诸多问题，应采取相应的措施加以预防

一是基层政府一把手权力不能太集中，需要有一定的权力制约机制。应当发挥党委纪检的垂直制度和中央巡视制度的优势，让内部监督机制与外部监督机制有机结合。

二是增强权力行使的透明度，让权力在阳光下运行，减少隐性腐败滋生的可能性。

三是官员工作与家庭生活以及亲戚朋友生活要有一定的区分、隔离，要在招投标项目、就业考试、职务任免等方面增加公示环节，听取不同意见，让公众有知情权和参与权，提高公众监督有效性。

四是基层政府的党政一把手应该采取异地任职的制度。基层党政一把手如果出生在本地，优势是熟悉当地环境，了解乡土风俗，但不利的因素也是十分明显。中国是一个看重人情世故的社会，因此，基层政府官员处理公务与私务时，难以做到绝对的平衡和回避，最好的办法就是基层政府党政一把手真正实行异地任职制度，领导干部不在自己出生地任职，也不得带相关的公司和亲戚朋友到自己任职的地方从事商业活动，尽可能减少一些腐败行为。从人员任免上进行制度化和科学化的安排，减少腐败的可能性。

五是对党政干部实施全面的收入管理制度，同时应重在网络化和制度化建设。诸如银行体系、保险体系、证券股票、房屋财产等方面的信息，不应在个人申报之列，而是由网络系统直接调取即可。

此外，在反腐败的高压下，产生了一些官员不作为和乱作为现象，尽管这与以权谋私没有关系，但对政府的形象和权威性产生了严重损害。在反腐败的过程中，如何解决好不作为与乱作为的问题，也与提高政府管理的精细化程度密切相关。

未来我国基层反腐败斗争的主要方向

第一，树立正确的反腐败观念。腐败与国家权力运行、人性密切相关，无法有效根治，只能通过制度建设尽量加以规避。腐败还与中国社会转型有关。中国从计划经济向市场经济转型，制度建设不够完善，在未来的制度建设过程中，有必要逐渐把过去存在的腐败问题加以遏制，反腐败工作常年不松懈。

第二，反腐败重在顶层设计。我国传统的反腐败都依靠纪委和监察部门，与全国人大立法机构关联度不大。党中央已经决定，在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作，由省（市）人民代表大会产生省（市）监察委员会，作为行使国家监察职能的专责机关，反映出党、行政机关和立法机关三个机构的有机合作以及全国人民代表大会权力机关反腐败斗争的职责回归，能够更好地与司法机关进行协调衔接。这是反腐败制度建设和体系建设顶层设计上的重大创举，是中国反腐败活动的深化，也是中国反腐败活动逐渐趋于成熟化的标志。

第三，继续解放思想，转变政府职能，减少行政审批数量，发挥社会组织作用，降低腐败概率，减少腐败“进口”数量。腐败最大的源头在于政府掌握公共资源，进行多层级多批次的行政审批，产生寻租空间。未来就需要逐步厘清政府、市场和社会的边界，改变政府的运行方式，通过简政放权等举措，减少政府自由裁量权，并继续扩大购买社会组织公共服务的内容与方式，让社会组织更多地参与公共服务，缩小腐败的空间。

第四，充分发动群众参与反腐败活动，通过信息公开，加强社会监督。腐败不是生存在真空中，而是渗透在人们的日常生活工作中，因此，知情者举报和说出真相就显得非常重要，可提高反腐败的准确率，降低反腐败信息收集成本。通过政府决策、运行与监督活动的信息公开，让权力在阳光下运行。

第五，逐渐实行官员财产公开制度，从腐败“出口”上减量。腐败最常见的表现形式是权钱交易，所以从财产公开制度建设着手，就可以从根本上解决问题。目前我国已经在党政官员内部实行了财产申报制度，这是第一步，接下来第二步是对全社会实行公开，接受社会的监督。考虑到中国转型期特殊的国情，可以在对全社会实行官员财产公示制度前，搞一些慈善捐赠活动，把不合法收入或灰色收入的部分，通过慈善捐赠方式得以化解。在此基础上，实行官员财产公开制度，从根本上消解腐败。

总之，腐败现象不论古今中外都存在，判断反腐败成果的好坏，既要看查处腐败的人员和腐败数量，也要从根源上去消解腐败现象。在反腐败斗争中，全国人大立法机关可以发挥积极作用，治标与治本相结合，点面结合，重点突出，充分调动全社会参与反腐败活动的积极性。继续解放思想，转变政府职能，减少政府自由裁量权，扩大信息公开范围。鼓励官员捐赠财产，建立官员财产公开制度，加快构建反腐败新体系建设，增强国家治理能力与治理体系，为中国社会主义现代化建设保驾护航。

（作者为上海交通大学国际与公共事务学院教授，上海交通大学中国公益发展研究院院长）