发布时间：2017年03月15日08:18    来源：人民网-人民论坛

社区党组织是中国共产党的路线、方针、政策在基层社区的执行者，也是社区公共事务与政治生活的主要领导者和广大社区群众根本利益的代表者。当前，我国正处于社会结构的转型期，传统的社区治理模式和社区党组织的基本功能都将面临着重构的挑战。十八大报告明确指出，“健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制”。社区党组织作为实现基层社区自治的核心力量，必须在充分调动社区群众及各方社会组织共同参与社区建设的基础上，实现自身功能的转变与创新。

社区党组织具备政治领导、价值引导、利益协调的基本功能

“治理”这一概念源于西方国家，与传统的政府管理模式不管是从主体上还是从方式上都存在着一定的差异。综合西方学者在政治学界和社会学界的理解，我们认为：社区治理是在社区的范围内，使用一定行政权力来维持社区秩序，调动多元的治理主体通过合作、协作的互动关系为实现共同的目标而参与公共事务的管理。

依据《中国共产党章程》《关于加强和改进城市社区居民委员会建设工作的意见》和《关于进一步加强和改进关于街道社区党的建设工作意见》等文件关于社区党建工作的若干规定，社区党组织应该具备以下几方面基本功能。

政治领导。中国共产党的核心领导在各级各类组织中都具有不可动摇的政治地位，是我国政治权力架构的核心所在。在基层社区中，政治的领导权是属于社区党组织，主要表现在必须坚定不移地贯彻落实上级党组织的政治方向、政治原则和政治意识。社区党组织不仅要培养社区居民的民主意识，引导他们参与基层民主政治建设，还要通过政策宣传、思想教育以及开展社区中的先进党员或者先进党组织的示范活动，鼓励社区中各类社会组织与党的宗旨保持一致，依照党的路线方针政策开展各项活动，使得中国共产党的政治领导地位在基层得以实现，使得国家的法律法规在基层社会中得以遵守。

价值引导。随着社区管理体制的不断改革，原来封闭型的单位体制、街居体制下相对封闭的传统社区逐步向开放型社区转变，社区成为了一个兼收并蓄的多元文化集合体。在社区中，不同层次、不同文化背景的人混合居住在一起，社区居民形成纷繁复杂的价值理念，社区中的公共精神会出现涣散。在这种情况下，社区党组织具有其他组织无法取代的政治权威和组织号召力，因此在社区各类组织和广大社区居民中必须要发挥重要的价值引导作用。

利益协调。基层社区是各类社会问题和各种社会矛盾的主要聚集区，一方面大批的“单位人”逐渐向“社会人”转移，单位体制下原来企事业单位的退休人员、下岗工人和失业人员回归社区，另一方面社区中的各种经济结构和身份结构越来越多元化，流动人口管理、失业人口的再就业、社会救助、人口老龄化等问题，进一步加剧了社区居民之间、社会各组织之间、居民与组织之间的利益冲突，社区中的利益分化越来越严重。政党作为公共权力和民众的中介参与社区事务，是执政党对基层事务的领导基础，也是引导社区居民实现自治的重要前提。社区党组织直接面对和感知社区群众的矛盾与冲突，在群众的利益表达和处理各种利益协调中有着重要的作用。

社区党组织在社区治理过程中存在的问题

社区党建和社区治理都是在上级党组织的统一领导下在社区区域中开展工作的，两者在具体的工作事务、工作对象和工作内容上都有着许多交叉，在工作目标上又是互为补充的关系。在当前多中心治理的社区治理体制下，社区党建工作和社区治理存在着既分又合的复杂关系。

社区党组织与社区自治组织之间关系不明确。一方面，有的社区党组织表现在职能上的“越位”，直接干预社区自治组织的工作，包揽包办社区事务，从内容、形式、目标上都直接指定和发号命令，将大量本属于居民委员会职责范围内的工作和社区党组织自身的本职工作混为一谈，逾越了自身应该承担的职责；另一方面，有的社区党组织在治理领域中表现“缺位”，片面地认为社区自治就是让广大的社区居民自己管理自己，社区事务应该由广大社区居民选举产生的居民委员会负责，忽视或者放松了对社区自治的领导作用。尤其在目前我国基层社区自治水平还不是很高的情况下，社区居民的自治意识和自治能力还存在着很多需要党和政府引导的地方。此外，还有一部分社区党组织与居民委员会脱节，各自为政，无法行成合力。居民委员会认为社区事务大多是强调实干的基础事务，只有直接参与具体事务管理的主体才是核心的主体，社区党组织只是形式上存在的执政党的基层力量，而社区党建工作就是形式主义和表面的工作。因此，对于党组织开展的有些活动，居民委员会也只是简单应对检查和走走过场，最终导致社区管理主体只有分力而没有合力。

社区党组织的领导方式相对滞后。随着社会主义市场经济的深化和政府社会管理职能不断下移，社区治理结构发生了巨大的变化。一方面，专业职能部门、街道、居民委员会和社区党组织成为了社区具体事务的直接参与者和部分政策的制定者，社区管理的主体从原来单一主体向多元主体转变。另一方面，社区中的社会组织通过政府购买服务的方式承接了大量外包的职能，直接参与到社区工作中，社会组织对社区建设的影响力越来越大。

社区党务工作者自身素质有待加强。从自身方面看，有些党务工作者的思想认识和能力素质滞后于现实的推进，不能适应新时期党建工作的要求。在整合社区资源、协调各组织的利益权衡工作、实现社区主体的良性互动方面，如果没有较强的综合素质，很难胜任复杂的社区事务。目前，社区党组织的党务工作者大多数来源于社区居民，没有接受过专业教育，工作方式往往以传统的被动执行任务为主，偏重于主观上的经验总结，忽视科学的理论指导，因此在面对越来越复杂的社区公共事务的时候，会显得力不从心。从体制建设看，社区事务具有任务重、内容繁杂、责任大的特点，尤其需要一定的物质资源才能保证其有效地开展工作，社区党组织的财政来源渠道单一，上级党组织和基层政府对社区党组织的人力、物力、财力方面的投入不能够满足其作为主导力量参与社区建设的要求，在一定程度上不仅难以激发社区党组织工作者的工作积极性，而且也阻碍社区服务和各项活动的顺利开展。

条块分割制约社区党组织功能的发挥。社区工作区别于其他行业的工作，具有多样性、复杂性和专业性的特点，仅仅依靠几个职能部门或者通过政府的行政力量是很难实现善治的目标。社区建设离不开专项职能部门专业功能的发挥，同时也必须要以街道办事处的综合管理统一协调社区资源，形成“条块结合、以块为主”的格局。然而，在部分社区中，行政层级比较高的专业职能部门对社区党组织工作存在漠视的状况，只以纵向“条”为主，发布指令。“条块分割”的格局使得社区内各职能部门的党组织之间的关系相互隔绝，在一定程度上制约着党组织统一领导的功能发挥。

提升社区党组织治理能力

在以实现社区居民自治为目标的多元社区治理的现实结构中，要通过协商、沟通、整合与协作等权力运行来实现对社区的领导。当前，对于社区党组织而言，面临着来自于复杂治理环境的各种挑战。综上所述，可以尝试从以下方面加强其治理能力。

首先，正确处理社区党组织与自治组织之间的关系是优化社区治理结构的关键，也是实现社区自治的深层次体现。党在社区的领导方式与传统政府管理体制中的行政领导方式不同，社区党组织不能对社区事务进行直接干预或者决策，一方面要做到既不“缺位”也不“越位”，另一方面要支持和保证居民委员会依法自治，通过居民委员会的自我管理、自我教育、自我服务的基本功能发挥，动员社区力量解决社区问题，促进基层民主政治建设。针对当前社区自治组织建设的社区成员出现的政治冷漠的薄弱环节，可以通过社区成员代表大会制度履行对社区事务的基本职能。社区成员代表大会是社区自治组织，也是社区成员进行民主管理、民主监督、民主选举和民主决策的权力载体。社区党组织将党的方针路线政策通过法定的程序，依托社区成员代表大会转变成社区广大居民和社区单位的共同意志，不仅体现了社区党组织的核心领导作用，同时确立了社区成员代表大会在社区中的最高决策层的地位，进一步落实了在基层社区中“议行分设”的管理模式，实现社区党组织、社区居民委员会、社区成员代表大会的功能定位，进而形成有效的合力共建社区。

其次，以民主协商为重要手段，整合社区资源，实现社区共治。民主协商能够有效地回应社区中多元文化社会认知差异的某些核心问题，尤其在强调对公共利益的责任、促进理解政治话语和辨别政治意愿，以及支持和重视大众需求与利益中，具有重要的作用。社区中相关利益主体，当参与社区建设涉及与社区居民重大的利益决策时，社区党组织发挥资源整合的作用，搭建与多元利益主体交汇的民主协商平台，并且建立科学的协商程序协调各组织之间利益。一方面通过区域化民主协商平台的搭建，加强社区中不同性质单位的联系，体现社区党组织倡导的共治理念；另一方面通过不同阶层的民主、讨论、协商、汇集等形式进行利益表达，实现以社区群众的公共利益为导向，将决策建立在各利益阶层的相互妥协和共同获益上。

再次，以扩大社区参与为导向，提高广大居民的社区参与能力。社区居民的广泛参与是当前我国基层民主政治建设的重要基础。社区党组织要动员社区居民和社区自治组织参与社区事务管理，为社区建设出谋划策，培育他们的社区归属感、认同感和责任感。社区党组织应该创新管理的思路，探索党建工作的新方法，重新设置党群结合的基层社会工作的目标和机制。通过党群结合的基层社会工作方式，从广大社区成员的利益出发，给予更多的精神关怀、人文关怀、政治关怀和利益关怀，转变传统的行政领导的理念，为广大社区群众服务，凝聚社区团结的力量。此外，社区党组织还要注意培养社区居民民主意识，鼓励他们行使自己的民主权利，支持和参与到社区自治的工作中，保证党在基层中一致的民主政治方向。

最后，社区党组织自身体系的完善。在社区实务中，部分社区党组织没有发挥基本的功能，很大程度上与其自身组织建设有很大关系，尤其是与自身组织结构不完善有关。首先，社区党组织可以通过设置党建联席会议，将不同级别的驻区单位的党组织整合起来，针对社区事务开展协商议事程序，形成以社区党委为核心，以各驻区单位党组织为依托，以居民生活区党小组为基础，融合社区其他社会组织的党组织，形成纵横交错的组织体系。尤其在居民聚集区，组建党支部或者党小组等居民党组织，增加居民区的党员的组织归属感。针对社区中流动党员的管理，按照“流入地与流出地党组织协同管理”的原则，建立社区流动党员的跟踪机制，对流动党员实行规范化管理。此外，还要注重通过多渠道选拔优秀的社区党组织领导干部队伍，完善激励机制，鼓励和激发社区党组织工作人员的工作主动性和积极性，不仅可以起到对社区群众的表率作用，而且对于党员干部而言，有助于促进他们的专业技能和素养等方面能力的完善。

(作者单位:广东金融学院马克思主义学院)

【注：本文系2016年广州市哲学社会科学发展“十三五”规划项目“社区自治背景下广州城市社区党建研究”（项目编号：2016GZGJ50）的研究成果】

【参考文献】

①李友梅：《城市基层社会的深层权力秩序》，《江苏社会科学》，2003年第6期。

②陈友刚：《协商民主引论》，《甘肃理论学刊》，2004年第3期。