进入21世纪特别是进入新时代以来，在国家政策引导和老年人养老服务需求的双重驱动下，我国养老服务得到了长足发展。截至2024年底，全国养老机构和设施达40.6万个、床位799.3万张，护理型床位占比从2020年的48%跃升至2024年的65.7%，基本建成覆盖城乡的养老服务网络。

        与此同时，养老服务领域的深层次矛盾依然突出。一是供需不匹配。养老服务“一床难求”和“空床率高”并存。随着有钱有闲有文化的60后陆续进入老年人行列，中高收入老年群体对高品质、个性化服务的需求越来越多，但多元化、康养型的市场供给还不多，多数机构仍以提供低端同质院舍服务为主，智慧养老、旅居养老等新业态发展不足。普通工薪阶层和城乡居民老年人失能失智后，又找不到物美价廉的养老机构和上门照护服务。二是机制壁垒。目前从事养老服务的主体主要有三类，一类是民政部门举办的事业单位，主要收养城乡特困对象，原则上政府出钱、税费全免，但发展成为面向所有老年人的区域性养老服务中心的动力不足；一类是民办非企业单位的非营利机构，原则上有经费奖补和税费减免，但是投资属于公益性资产，资产不能做贷款抵押、有利润不能分红、不能跨地区连锁经营（需各登记各的法人），一定程度上限制了其品牌化、连锁化发展壮大；一类是民间投资营利性质的养老服务企业，虽然有品牌化、连锁化发展优势，但立项难、用地难、前期投资大、融资贵等问题一定程度上限制了其发展扩张的速度。三类主体各有各的优势和困难，还没有形成国家政策希望实现的“规模化、集群化、品牌化”发展态势。三是瓶颈问题难以根本解决。虽然政府高度重视，出台了不少政策和资金奖补，但养老服务从业人员总量不足、年龄偏大、专业性不强、高流失率、工资待遇低、社会地位低等问题长期存在；养老服务行业整体投入不足，民间资本由于各方面原因也不愿意进行巨大投入。四是区域失衡，特别是城乡养老服务差距大。

        截至2024年底，我国60岁及以上人口已达3.1亿人，面对2035年左右老年人口突破4亿人、2050年左右峰值超5亿人的人口增长速度，从养老服务角度看，可以分为两类。一类是70岁以下身体总体上比较健康的老年人，目前占老年人总数的56.2%，他们更需要老有所为、老有所学、老有所乐，和养老服务相关的主要是希望提供高品质、个性化、丰富多彩的旅居康养，把“养老”变“享老”。另一类是身体不好或经济困难，需要居家、社区或机构提供养老服务的老年人。据第五次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据测算，2021年有3500万失能半失能老年人，1500万左右失智老年人，4200多万高龄老人，空巢和独居老年人占老年人总数将近六成，他们在日常生活中需要助餐、助浴、助洁、助行、助医、助急等多样化生活照料服务，有不少需要长期照护服务。而且，随着老龄化速度的加快和各类需要照料的老年人增加，需要各类生活照料和长期照护的老年人会越来越多。

        养老是一个世界性难题，我国更是在老年人口数量大、发展速度快、未富先老的条件下进入老龄社会的，必须用改革思维解决和应对养老服务发展的难题和挑战，即在政府统筹下，用政府机制发展养老事业，提供保基本、兜底线、促公平的民生根基，用市场机制发展产业，解决扩供给、优质量、激活力的发展引擎，用社会参与机制动员社会力量开展养老志愿服务。健全协同机制的关键，在于破解“政府职能不到位、市场参与不足、社会协同不畅”的三重困境，使不同身体状况、身份资格和经济条件的老年人都能实现从“养老”到“享老”的跃升。

        发挥政府主导作用。政府主导作用是构建养老服务事业、产业协同发展的“压舱石”。一是发挥政府制定政策法律规划的作用，构建事业和产业协同发展的政策环境。目前的重点是认真贯彻落实中央文件精神，吃透养老服务事业和产业的关系，合理划分事业、产业、社会参与的边界，通过优惠政策、土地设施规划、资金奖补等多种方式支持产业发展。二是发挥政府筑牢公平底线、保障基本养老需求的作用。满足兜底性、基础性养老服务需求，将有限的公共资源投向失能半失能、孤寡残疾等特殊困难群体，确保基本养老服务“一个都不能少”，为产业发展奠定稳定和谐的社会环境。三是发挥政府监管作用，维护好老年人合法权益。建立养老服务质量动态监测平台，引入第三方评估和社会监督，对发生重大安全责任事故的实行“一票否决”。加强老年人权益保护，严厉打击非法集资、虚假营销等侵害老年人权益的行为。加快制定养老服务法，明确各方权利义务，将事业保障、产业促进、监督管理等内容法律化。

        发挥市场机制作用。支持各类经营主体按市场化原则积极参与养老服务，通过价格机制、竞争机制，灵敏捕捉需求变化，高效配置资源，催生丰富多样的产品与服务。随着人民生活水平提高，老年人的需求早已超越“衣食饱暖”，向医疗康复、精神慰藉、智慧康养等高品质、个性化领域延伸，庞大而多元的需求正是产业发展的蓝海。一是通过制定政策鼓励产业发展。如制定养老服务设施用地负面清单，禁止擅自改变用途；完善财税支持，对养老服务企业增值税、所得税等税费实施减免，对养老服务企业运营的社区养老服务设施进行税费减免。二是进行产业赋能，打造银发经济高地。如设立银发经济产业引导基金，支持康复机器人、脑机接口养老应用、远程医疗等前沿技术研发。推动“养老+”跨界融合，推广“互联网+养老”信息平台，整合家政、医疗、餐饮、出行等服务资源，实现“一键呼叫、全网响应”。三是通过市场机制激活产业发展。养老产业不是简单的养老事业产业化延伸，而是涵盖制造、服务、金融、地产的复合型产业体系，需要发挥市场机制作用进行创新。如聚焦老年康复辅具、智能穿戴设备、适老化家居等细分领域，建立产学研用协同创新平台，推动人工智能、物联网技术深度应用，培育新质生产力。积极进行场景拓展，从单一生活服务向“医、养、康、文、旅”全链条延伸。加快建设全国统一养老服务大市场，打破地域保护，营造公平竞争环境。

        发挥社会参与作用。养老不仅是“家事”，更是“天下事”，需要全社会的温情与合力。社会参与，意味着激活家庭、社区、社会组织、志愿者等多元主体的力量，弥补政府与市场在情感陪伴、社区融入、邻里互助等非经济层面的不足。“时间储蓄”让互助养老可持续，“老年学堂”让银发族再绽芳华，社区嵌入式养老让长者不离熟悉环境，志愿者的定期探访则驱散孤寂。这种基于伦理亲情、社区纽带与志愿精神的参与，为养老服务注入了金钱难以衡量的温度与人文关怀，构建了更具韧性与亲和力的养老支持网络，让老年人不仅在物质上富足，更在精神上丰盈。社会层面要通过各种方式，激活社区互助功能。如通过推广“时间储蓄”“积分兑换”等模式，激活老年人力资源，践行“积极老龄观”，完善老年人社会参与政策体系，促进形成低龄老人服务高龄老人的内生循环。通过推广新时代“银龄行动”，组建老年专家智库、志愿服务队，在乡村振兴、社区治理、文化传承等领域发挥作用。通过稳妥推进渐进式延迟退休，建立弹性退休制度，允许老年人根据身体状况选择工作强度，鼓励企业开发老年友好岗位，对吸纳55岁以上员工的用人单位给予社保补贴等措施，鼓励老有所为。

        “十五五”时期是我国应对老龄化的关键窗口期。坚持事业和产业“两条腿走路”，政府与市场“两只手协同”，技术创新与人文关怀两个维度并重，才能走出一条积极应对人口老龄化的道路。

（作者甄炳亮系民政部社会福利中心主任）